Suojelua vai ulos sulkemista?

Euroopan komission ehdotus muuttoliike- ja turvapaikkasopimuksesta jättää turvaa etsivät ihmiset sekä ihmisoikeudet varjoon ja jatkaa Euroopan valtioiden ”rajat kiinni” -politiikkaa.

Asialla ei olla ensimmäistä kertaa. Euroopan unioni on koettanut uudistaa turvapaikkapolitiikkaansa jo pitkään, ja erityisen ajankohtaiseksi tarve tuli vuonna 2015, jolloin Euroopasta haki turvaa aiempaa enemmän ihmisiä.

Euroopan turvapaikkapolitiikan toimimattomuus on kohdattu yleisesti. Riittämättömäksi koetaan erityisesti niin sanottu Dublin-asetus, jonka perusteella määräytyy turvapaikkahakemuksen käsittelystä vastuussa oleva valtio.

Suurimpina epäkohtina turvapaikkapolitiikassa ovat muun muassa yhteisten sääntöjen heikko toimeenpano ja se, että käytännössä kansainvälisen suojelun myöntäminen vaihtelee EU-maiden välillä liikaa. Lisäksi vastuu muuttoliikkeen käytännön vaikutuksista ja toimista ei jakaudu Euroopan unionin jäsenmaiden kesken oikeudenmukaisesti, kun tietyt eteläisen Euroopan maat kuten Italia ja Kreikka kohtaavat rajavaltioina suurempaa vastuuta ja painetta turvaa hakevista ihmisistä.

Neuvottelut yhteisen turvapaikkajärjestelmän uudistamisesta tyssäsivät viimeksi vuonna 2019. Erityisesti tietyt itäisen Euroopan maat kuten Puola, Unkari ja Bulgaria ovat vastustaneet Euroopan maiden välistä vastuunjakoa.

Euroopan komission syyskuun lopulla julkistama ehdotus muuttoliike- ja turvapaikkasopimuksesta ei ole ihmisoikeuksien näkökulmasta valoisa. Solidaarisuuden ja vastuunjaon nimissä lanseerattu ehdotus herättää kysymyksen siitä, keitä kohtaan tässä ollaan solidaarisia. Toisia Euroopan maitako? Ei ainakaan kotinsa jättäneitä ja turvaa Euroopasta hakevia ihmisiä kohtaan.

Kaksi ihmistä Serbian ja Unkarin välisellä raja-aidalla 2016

Riskinä on aiempaa heikompi oikeusturvan toteutuminen

Ehdotus uudesta turvapaikkasopimuksesta sisältää kaikkiaan viisi lainsäädäntöehdotusta ja kolme ehdotusta suositukseksi. Amnestyn oikeudellinen asiantuntija Kaisa Korhonen kertoo, että ihmisoikeuksien näkökulmasta huolta herättävät erityisesti turvapaikanhakuun ja palauttamiseen sovellettavat rajamenettelyt, niin sanottu kriisimekanismi ja ylipäätään keskittyminen turvapaikanhakijoiden palautuksiin ja säilöönottoon.

Kokonaispaketin keskeinen tavoite on turvapaikkaprosessin nopeuttaminen Euroopan ulkorajalla.

Ehdotuksen mukaan maahan pyrkivät ihmiset seulotaan ensimmäisen kerran heti, kun he saapuvat rajalle sen mukaan, onko henkilö hakemassa turvapaikkaa vai ei. Seulontamenettelyn jälkeen turvapaikanhakijat jaotellaan niihin, jotka saavat perinteisen turvapaikkamenettelyn ja niihin, joihin kohdistuu nopeutettu rajamenettely.

Monien EU:n rajoilla sijaitsevien jäsenmaiden on perustettava seulontamenettelyä varten uusia keskuksia, joissa ihmisten tiedot käsitellään enintään kymmenessä päivässä. Niissä on pystyttävä tekemään terveystarkastuksia ja haastatteluja, ottamaan sormenjäljet, varmentamaan suojelua hakevan ihmisen henkilöllisyys.

Korhosen mukaan suurena riskinä on se, että ihmisten oikeusturva on heikompi menettelyn aikana.

”On epäselvää, onko ihmisellä edes mahdollisuutta oikeudelliseen neuvontaan tai tiedonsaantiin seulonnan aikana. Lisäksi se, että ihmisiä ei päästetä maan rajojen sisäpuolelle, rajoittaa heidän liikkumisvapauttaan hyvin voimakkaasti”, Korhonen sanoo.

Seulonnan jälkeen osa ihmisistä ohjataan perinteiseen turvapaikkamenettelyyn.

Hyvä asia Euroopan komission ehdotuksessa on, että esimerkiksi yksin Euroopan rajalle saapuvat alaikäiset turvapaikanhakijat sekä perheet, joissa on pieniä alle 12-vuotiaita lapsia, saavat komission ehdotuksen mukaan aina perinteisen turvapaikanhakuprosessin.

Siirtolaiset yrittävät puhua kreikkalaisille rajanvartioille Turkin ja Kreikan rajallaKreikan ja Turkin rajakylä Edirne maaliskuussa 2020.

Synnyttääkö rajamenettely lisää kriisipesäkkeitä?

Ihmisten oikeusturvan toteutuminen epäilyttää erityisesti niin sanotun rajamenettelyn kohdalla.

Rajamenettely tarkoittaa kolmessa kuukaudessa tapahtuvaa prosessia, johon sisältyy myös mahdollisen valituksen käsittely. Esimerkiksi Suomessa turvapaikkahakemukset on nykyään käsiteltävä puolessa vuodessa, jonka jälkeen voi valittaa päätöksestä. Amnestyn asiantuntija Korhonen korostaa, että tämäkin käsittelyajan vaatimus on osoittautunut hyvin tiukaksi, ja uuden ehdotuksen mukaan sitä tiukennettaisiin äärimmilleen.

Lyhyistä käsittelyajoista seuraa väistämättä suuria oikeusturvaongelmia: Euroopan rajalle saapuneen ihmisen haavoittuvuutta voi olla mahdoton havaita, asiantuntevan oikeudellisen avun saaminen vaikeutuu ja turvapaikkaperusteiden selvittämisestä voi tulla kaikkinensa ylimalkaista.

Komission uuden ehdotuksen mukaan rajamenettely kohdistuu ihmisiin, jotka tulevat esimerkiksi maista, joista alle 20 prosenttia turvapaikkahakemuksista on hyväksytty. Ehdotuksen mukaan ihmisen haavoittuva asema tulee huomata ja huomioida. Rajamenettelyyn sisältyy kuitenkin riski, että siinä ei tunnisteta haavoittuvassa asemassa olevia tai aina edes ihmisten yksilöllisiä suojeluperusteita. Näin jätetään heikompaan menettelyyn esimerkiksi ihmiset, jotka ovat lähisuhdeväkivallan tai ihmiskaupan uhreja tai jotka ovat henkilökohtaisten syiden kuten mielipiteen, seksuaalisuuden tai vaikkapa uskonnon vuoksi uhattuina joutua vainon kohteeksi kotimaassaan.

Nopea ja kansalaisuuden perusteella ihmisiä jaotteleva rajamenettely saattaa vaarantaa monien oikeusturvan.

”Turvapaikkamenettelyn on turvattava yksilön oikeudet eli oltava yksilökohtainen prosessi. Nopea ja kansalaisuuden perusteella ihmisiä jaotteleva rajamenettely saattaa vaarantaa monien ihmisten oikeusturvan”, Kaisa Korhonen sanoo.

Lisäksi Korhonen nostaa esiin suojelua hakevien lapsiperheiden erikoisen ikärajan: YK:n lapsen oikeuksien yleissopimus määrittää, että lapsia ovat kaikki alle 18-vuotiaat. Nyt ehdotuksessa rajataan perheen kanssa saapuvien lasten ikäraja kovin mielivaltaisesti 12 ikävuoteen. Siis perheet, joissa on yli 12-vuotiaita lapsia, eivät pääse haavoittuvuuden perusteella varsinaiseen turvapaikkaprosessiin vaan voivat joutua rajamenettelyyn.

Rajamenettelyn suhteen on aiheellista kysyä, miten yksityiskohdat toteutuvat käytännössä.

Kaisa Korhonen miettii, pystytäänkö rajamenettelyssä takaamaan esimerkiksi juristin apu, laadukkaan tulkkauksen toteutuminen ja ylipäätään turvapaikkapuhuttelut, joissa ihmiset todella tulevat kuulluiksi. Entä syntyykö Euroopan unionin ulkorajoille lisää Kreikan rajan kaltaisia hotspoteja eli kriisipesäkkeitä, joissa vapaata liikkuvuutta rajoitetaan merkittävästi ja ihmisiä pidetään säilön kaltaisissa olosuhteissa?

Vaikuttaisi siltä, että ehdotus keskittyy paljolti säilöönottoon ja palautuspolitiikkaan eli Euroopan rajojen suojeluun sen sijaan että se olisi lähtökohdiltaan yksilön huomioiva ja kunnioittaisi jokaisen ihmisen universaalia oikeutta oikeudenmukaiseen turvapaikkamenettelyyn.

Jokaisen EU:n jäsenvaltion on pakko osallistua

Paitsi rajoilla tehtävien toimien tehostamista, komission ehdotus korostaa Euroopan maiden keskinäistä vastuunjakoa.

EU:n jäsenvaltioiden on komission ehdotuksen mukaan osoitettava yhteisvastuuta ja autettava tasapainottamaan kokonaisjärjestelmää, tuettava paineen alaisiksi joutuneita jäsenvaltioita ja varmistettava, että unioni täyttää humanitaariset velvoitteensa. Nämä ylevät periaatteet eivät kuitenkaan toteudu ehdotuksen yksityiskohdissa.

Komissio ehdottaa järjestelmää, jossa osallistumistapoja ovat esimerkiksi turvapaikanhakijoiden vastaanottaminen ensimmäisestä maahantulomaasta, toisen jäsenmaan avustaminen ilman oleskeluoikeutta olevien ihmisten palauttamisessa tai eri muodoissa annettava tuki maille, jotka kantavat vastuuta muita jäsenmaita enemmän vaikkapa EU:n ulkorajalla.

Käytännössä tämä niin sanottu yhteisvastuun mekanismi tarkoittaa, että jokaisen jäsenvaltion on pakko osallistua jotenkin.

Jos vaikkapa tietty EU-valtio ei halua ottaa turvapaikanhakijoita vastaan EU:n sisäisinä siirtoina, se voi myös tukea muusta jäsenmaasta kielteisen turvapaikkapäätöksen saaneen ihmisen palautusta lähtömaahan. Jos tämä ei onnistu, ihminen jää tuon tukijamaan vastuulle.

Uusi ehdotus ei ole lupauksista huolimatta kovin kaukana vanhasta Dublin-asetuksesta.

Ajatus siitä, että valtio voi ulkoistaa tai hoitaa tukitoimin oman osuutensa turvapaikka-asioissa, kalskahtaa jäätävältä.

”Ei tässä ole aidosta solidaarisuudesta kyse, sillä turvapaikanhakijoita ei käsitellä ihmisinä. Ehdotuksessa ei ole kovin monta parannusta turvaa hakevien ihmisten näkökulmasta, nostaisin hyvänä asiana esiin silti perheen käsitteen laajentamisen”, Korhonen sanoo.

Oikeudellinen asiantuntija korostaa, että uusi ehdotus ei ole lupauksista huolimatta kovin kaukana vanhasta, niin sanotusta Dublin-asetuksesta. Edelleen ensimmäinen maa kantaa suurimman vastuun suojelua hakevasta ihmisestä.

”Jo Dublin-asetus takaa sen, että ihmisen turvapaikkahakemus voidaan käsitellä maassa, johon hänellä on tietynlainen vahva side kuten vaikkapa perhesuhde. Muutos parempaan on se, että komission ehdotus laajentaisi perheen käsitettä, sillä sen mukaan myös sisarukset ovat perhettä.”

Kaksi siirtolaista Evros-joen rantapenkereillä
Turkin ja Kreikan rajaa halkoo Evros-joki.

Ihmisten palauttamista pois Euroopasta tehostetaan

Euroopan komission ehdotuksessa on keskeisessä roolissa kielteisen turvapaikkapäätöksen saaneiden ihmisten palauttamisten tehostaminen. Tavoitteena on saada ihminen palautettua Euroopasta kolmessa kuukaudessa kielteisen suojelupäätöksen jälkeen.

Euroopan unioni koettaa jakaa aiempaa enemmän porkkanoita rakentamalla kahdenkeskisiä palautussopimuksia kolmansien maiden kanssa.

”Ne ovat toimineet niin kuin Eurooppa on halunnutkin: ne ovat pitäneet turvaa hakevat ihmiset pois Euroopasta. Mutta ihmisoikeuksien näkökulmasta ne eivät toimi lainkaan”, Korhonen korostaa.

Yksi jo olemassa oleva esimerkki on Libyan tilanne.

Amnesty raportoi syyskuussa siitä, miten tuhansia turvapaikanhakijoita ja siirtolaisia pidetään lukkojen takana niin Libyan valtiollisissa kuin epävirallisissa pidätyskeskuksissa. Olosuhteet keskuksissa ovat epäinhimilliset: vangitut ovat joutuneet muun muassa ihmiskaupan, kidutuksen ja seksuaalisen väkivallan uhreiksi. Turvapaikanhakijoita kuolee terveydenhoidon laiminlyöntien, väkivallan tai ravinnon puutteen seurauksena.

EU:n jäsenvaltiot ovat Italian johdolla tehneet yhteistyötä Libyan viranomaisten kanssa vuodesta 2016 lähtien ja tarjonneet rannikkovartiostolle muun muassa pikaveneitä ja koulutusta. Viimeisen neljän vuoden aikana rannikkovartiosto on ottanut kiinni ja palauttanut Libyan pidätyskeskuksiin arviolta 60 000 ihmistä.

”Koska olosuhteet ovat järkyttävät eikä Libyaan voi jäädä, ihmiset yrittävät Välimeren yli Eurooppaan yhä uudelleen. Kyse on siitä, että Libya on työntötekijä eikä siitä, että Eurooppa olisi vetotekijä”, Amnestyn oikeudellinen asiantuntija sanoo.

Mikäli ihmisen palauttaminen Euroopasta lähtömaahan on edessä, EU:n ja jokaisen jäsenvaltion on kannettava vastuu siitä, miten ja mihin ihmisiä palautetaan ihmisoikeuksia kunnioittaen.

Komission ehdotus ei huomioi ihmisoikeuksia tarpeeksi

YK:n pakolaisjärjestö UNHCR:n mukaan maailmassa on 79,5 miljoonaa kodeistaan paennutta ihmistä, joista 4,2 miljoonaa on turvapaikanhakijoita. Turvaa hakevia ihmisiä on maailmassa enenevissä määrin myös siinä vaiheessa, jolloin valtioiden rajat avautuvat koronapandemian jäljiltä.

Kun omassa kotimaassa syttyy esimerkiksi konflikti ja ihmisten on paettava, voisi ajatella, että valtava kriisi koskee näitä ihmisiä eikä Eurooppaa. Uusi ehdotus yhteisen turvapaikkajärjestelmän uudistamisesta sisältää kuitenkin niin sanotun kriisitilanteen mekanismin.

Kaisa Korhosen mukaan kriisitilanteessa, jolloin Euroopasta hakee turvaa normaalia enemmän ihmisiä, menettelyt tiukentuvat ehdotuksen mukaan entisestään.

”Tällöin rajamenettelyyn joutuisivatkin automaattisesti kaikki ne ihmiset, jotka tulevat maista, joista suojelua saa alle 75 prosenttia. Menettely kiristyisi siis huomattavasti normaalitilanteesta, jossa rajamenettelyyn joutuvat ihmiset, joiden lähtömaista alle 20 prosenttia turvapaikkahakemuksista on hyväksytty”, Korhonen sanoo.

Oikeudellinen asiantuntija korostaa, että komissio markkinoi ehdotustaan sanoilla kuten ”solidaarisuus” ja ”vastuunjaon tasapaino”, mutta jatkaa käytännössä samaa ”rajat ihmisten edelle” -politiikkaa kuin ennenkin.

Turvallisia reittejä voitaisiin lisätä muun muassa helpottamalla perheenyhdistämistä, myöntämällä työntekoon ja opiskeluun tarkoitettuja lupia sekä nostamalla pakolaiskiintiöitä huomattavasti.

Huomio olisi siirrettävä turvallisten reittien lisäämiseen. Korhonen sanoo, että tällaisia ovat muun muassa perheenyhdistämisen helpottaminen, työntekoon ja opiskeluun tarkoitettujen lupien myöntäminen entistä useammalle ja pakolaiskiintiöiden nostaminen ehdotettua huomattavasti korkeammalle.

Tällä hetkellä turvapaikkaehdotuksen yksityiskohtia käsitellään Euroopan unionin neuvoston kokouksissa eli jäsenmaiden keskinäisissä neuvotteluissa sekä EU-parlamentissa.

Komissio toivoo neuvottelujen etenevän nopeaan tahtiin. Kaisa Korhonen korostaa, että ne voivat kestää pitkään, jopa vuosia. Voi olla, että yksinkertaisimmista kohdista päästään helpommin sopuun mutta kiistaa aiheuttavat osiot, kuten yhteisvastuun mekanismista sopiminen, jämähtävät.

Amnestyn oikeudellinen asiantuntija pitää nykyistä kehityssuuntaa huolestuttavana. Aiemmin Euroopan komissio on pyrkinyt ottamaan ihmisoikeudet hieman paremmin huomioon.

”Nyt jo tämä alkuvaiheen ehdotus jättää ihmisoikeudet pitkälti huomioimatta. Samanaikaisesti suojelun tarve ei tule vähenemään – vaan päinvastoin.”

Teksti: Marie Kajava

Kuvat: Amnesty International & Getty Images