Vallan kauppa – miten asekauppasopimus syntyi ja miksi se ei vieläkään ole riittävä?

Kansainvälinen asekauppasopimus koskee tavanomaisia aseita pistooleista panssarivaunuihin ja hävittäjäkoneisiin. Reilut kuusi vuotta sitten voimaan astunut sopimus ei kuitenkaan ole saavuttanut kaikkia tavoitteitaan.

Asekauppa on monimutkainen kysymys. Kansainvälisten asemarkkinoiden häikäilemättömimmät toimijat varustavat aseilla hallituksia, jotka sortavat omia kansalaisiaan, siviileille tuhoisien sisällissotien osapuolia sekä terroristi- ja rikollisjärjestöjäkin. Kauppaan liittyy myös suuria poliittisia, sotilaallisia ja taloudellisia etuja.

Siksi vei vuosia, ennen kuin sen sääntelyä ohjaava kansainvälinen asekauppasopimus (Arms Trade Treaty, ATT) onnistuttiin neuvottelemaan. Suomella ja Amnestylla oli osansa sopimuksen aikaansaamisessa.

”Se, mitä on tapahtunut sopimuksen solmimisen jälkeen, onkin sitten vähemmän hauska tarina”, toteaa Amnestyn Suomen osaston toiminnanjohtaja Frank Johansson.

⋅⋅⋅

Valtioilla on oikeus itsepuolustukseen. Tämä sisältää oikeuden valmistautua puolustautumaan sotilaallisesti ja hankkia aseita sekä varusteita sitä varten.

Valtioilla on kuitenkin myös velvollisuus suojella ja edistää ihmisoikeuksia. Toimiakseen kansainvälisen asekaupan sääntelyn on löydettävä tasapaino näiden kahden periaatteen välillä.

Kansainvälisen asekauppasopimuksen ratifioineet valtiot sitoutuvat olemaan myöntämättä asevientilupia kaupoille, joihin sisältyy huomattava riski, että aseita käytettäisiin kansanmurhaan, rikoksiin ihmisyyttä vastaan tai muihin sotarikoksiin. Lisäksi sopimusvaltiot vahvistavat noudattavansa YK:n asettamia vientikieltoja.

Koska sotilaallinen puolustautuminen on valtioille yleensä ihmisoikeuksien suojelua välittömämpi ja tärkeämpi kysymys, asekaupan sääntelyn kehittäminen ei ole ollut erityisen korkealla varsinkaan suurvaltojen asialistalla. Tavataankin sanoa, että ennen ATT-sopimuksen syntyä kansainvälistä pienasekauppaa säänneltiin heikommin kuin banaanien myyntiä.

⋅⋅⋅

Amnesty on työskennellyt pitkään asekaupan sääntelyn parantamiseksi. Järjestö oli esimerkiksi 1990-luvulla mukana kehittämässä Euroopan unionin asevientiä koskevia käytännesääntöjä. Tästä työstä saadut kokemukset herättivät lopulta ajatuksen globaalin sääntelyjärjestelmän mahdollisuudesta.

Costa Rican entisen presidentin Oscar Ariasin perustama Arias-säätiö ja lukuisat kansalaisjärjestöt alkoivat 2000-luvun alussa luoda pohjaa kansainvälistä asekauppaa sääntelevälle sopimukselle. Vuonna 2003 Amnesty International, Oxfam ja kansainvälinen pienaseverkosto IANSA perustivat Control Arms -kampanjan luomaan poliittista tahtoa ja julkista painetta sopimuksen aikaansaamiseksi.

Amnestyn Suomen osasto välitti tietoa Control Armsin työstä Suomen ulkoministeriön suuntaan. Silloinen ulkoministeri Erkki Tuomioja ilmoittikin Suomen tukevan sopimusta yhtenä ensimmäisistä valtioista vuonna 2004.

”Ilman ministeri Tuomiojan kiinnostusta ja innostusta tähän prosessiin koko kansainvälinen Control Arms -kampanja tuskin olisi pysähtynyt, mutta se olisi varmasti viivästynyt parilla vuodella”, Johansson kuvaa Suomen merkitystä kampanjan alkuvaiheille.

Vain valtiot voivat viime kädessä tehdä sopimuksia, mutta kansalaisjärjestöjen panos tähän prosessiin oli äärimmäisen merkittävä.

Kansalaisjärjestöjen väsymätön työ tuotti lopulta tulosta vuonna 2006, kun YK:n yleiskokous hyväksyi päätöslauselman 61/89: Kohti asekauppasopimusta: tavanomaisten aseiden tuontia, vientiä ja siirtoa koskevien yhteisten kansainvälisten normien vahvistaminen. Käytännössä tämä tarkoitti, että asekauppasopimusta ryhdyttiin edistämään YK:ssa.

”Vain valtiot voivat viime kädessä tehdä sopimuksia, mutta kansalaisjärjestöjen panos tähän prosessiin oli äärimmäisen merkittävä. Tuskinpa ilman näitä järjestöjä tätä sopimusta olisi saatu aikaiseksi, sillä järjestöt loivat yleistä mielipidettä ja kiinnostusta asiaan”, kansanedustaja Tuomioja toteaa.

Koska Suomi oli ollut yksi YK:n päätöslauselma 61/89:n seitsemästä esittäjästä, Suomen ulkoministeriöllä oli koko valmistelu- ja neuvotteluprosessissa keskeinen rooli.

”Näinä vuosina jokaisessa kahdenvälisessä tapaamisessa ulkoministerikollegoiden kanssa lobbasin tätä sopimusta”, Tuomioja muistelee. Hän lisää, että YK:n yleiskokousten yhteydessä järjestettiin päätöslauselman seitsemän esittäjämaan tapaamisia, yleensä Suomen isännöimänä. ”Samalla meillä oli aina kansalaisjärjestöjen kanssa tapaamiset.”

⋅⋅⋅

Kansainvälisten sopimusten neuvotteleminen on verrattain hidasta. Aikaa kuluu paljon jo siihen, että osapuolet sopivat, mistä varsinaisissa neuvotteluissa voidaan keskustella ja ketkä niihin pääsevät osallistumaan. ATT-neuvottelut eivät olleet poikkeus. Konferenssi sopimuksen viimeistelemiseksi voitiin kutsua koolle vasta vuonna 2012, kuusi vuotta päätöslauselman hyväksymisen jälkeen.

Eri valtioiden tavoitteet olivat hyvin erilaiset. Kun sopimusta voimakkaimmin ajaneet valtiot ja kansalaisjärjestöt tähtäsivät uusien, tiukempien säännösten luomiseen, monet suuret aseviejämaat halusivat, että sopimukseen kirjattaisiin vain jo olemassa olleet toimintaperiaatteet. Jotkin valtiot pyrkivät rajoittamaan sopimuksen kattamaan vain rikollisen asekaupan ja toiset jopa pyrkivät luomaan sopimuksesta asevientiä helpottavan mekanismin. Neljän viikon intensiivisten neuvotteluiden jälkeenkään ei sopimusta näistä lähtökohdista saatu aikaan.

Vielä saman vuoden syksyllä 2012 päätöslauselma 61/89:n esittäjät toivat YK:n yleiskokoukseen uuden päätöslauselman, jossa alleviivattiin valtioiden halu saada aikaan kansainvälistä asekauppaa sääntelevä sopimus ja päätettiin uusien neuvottelujen järjestämisestä. Seuraavat neuvottelut aloitettiin maaliskuussa 2013.

Tässä vaiheessa oli selvää, että sopimuksella oli niin laaja maailmanlaajuinen kannatus, että se tultaisiin solmimaan ja siitä tulisi niin kattava, että sopimuksella olisi merkittäviä vaikutuksia myös sen ulkopuolelle jättäytyviin maihin. Tässä tilanteessa vastustajienkin oli järkevämpää pysyä mukana ja osallistua neuvotteluihin.

Maaliskuun neuvotteluiden viimeisenä päivänä pidetyssä äänestyksessä sopimusluonnosta vastaan äänestivät lopulta vain Syyria, Pohjois-Korea ja Iran. Koska teksti olisi neuvotteluissa pitänyt kuitenkin hyväksyä yksimielisesti, se vietiin YK:n yleiskokoukseen, joka hyväksyi sopimuksen huhtikuussa 2013. Sopimus avattiin valtioiden allekirjoituksille kesäkuussa ja sen allekirjoitti puolessa vuodessa jo 119 valtiota. Lopullisesti sopimus astui voimaan 24. joulukuuta 2014 kun sen oli ratifioinut eli hyväksynyt osaksi lainsäädäntöään 50 allekirjoittajavaltiota.

Amnestyn Frank Johansson huomauttaa, että Control Arms -kampanjan lisäksi Amnesty toimi koko neuvotteluprosessin ajan myös omia kanaviaan pitkin. ”Amnestyn osastot suunnilleen 70 maassa kävivät oikeastaan koko ajan vuodesta 2003 aina sopimuksen syntymiseen 2013 jatkuvaa, eri tasoista kampanjointia.” Kuten Tuomioja, Johansson toteaa, ettei sopimusta ei olisi saatu, elleivät kansalaisjärjestöt olisi sitä ajaneet ja vaatineet.

⋅⋅⋅

Vaikka monissa maissa onkin onnistuttu rakentamaan toimivia kansallisia vientivalvontajärjestelmiä, ATT:tä ei ole toistaiseksi käytetty ihmisoikeuksia vaarantavien asekauppojen rajoittamiseen niin tiukasti kuin sitä ajaneet kansalaisjärjestöt olisivat toivoneet. Johansson harmittelee, että paine aiheen tiimoilta on vähentynyt sopimuksen solmimisen jälkeen. Sopimus voi kehittyä ajan kanssa yhä vaikuttavammaksi, jos siihen vielä riittää tahtoa.

Kansanedustaja Tuomioja huomauttaa, että monilla mailla kyse on myös kapasiteetista: ”Rikkailla valtioilla on kyllä sekä hallinto että rahoitus kunnossa. Niissä asia pystytään hoitamaan, jos poliittista tahtoa on. Monissa kehitysmaissa ei näin kuitenkaan ole.” Köyhyydestä, korruptiosta ja viranomaisten tietotaidon puutteesta kärsivät maat toimivat usein välipysäkkeinä, joiden kautta alun perin laillisesti myydyt aseet päätyvät sääntelemättömille markkinoille.

ATT-sopimuksen on tällä hetkellä ratifioinut 110 valtiota, suurista aseviejämaista viimeksi Kiina vuonna 2020.

Suomen valtio on tukenut ATT-sopimusta myös sen voimaan astumisen jälkeen. Eräs osoitus Suomen aktiivisesta roolista oli suurlähettiläs Klaus Korhosen valinta ATT:n puheenjohtajaksi kaudelle 2016–2017. Genevessä sijaitseva sihteeristö kokoaa vuosittaiset asevientiraportit, järjestää sopimuspuolten konferensseja ja muita kokouksia, joissa jäsenvaltiot neuvottelevat sopimuksen ja sen täytäntöönpanon kehittämisestä sekä koordinoi sopimusosapuolten välistä yhteistyötä.

Suurlähettiläs Korhonen kertoo, että Suomi panosti hänen puheenjohtajakaudellaan merkittävästi sopimuksen universalisaation edistämiseen eli jäsenpohjan laajentamiseen. Lisäksi keskityttiin melko uuden sopimuksen työn organisointiin ja ATT:n hallinnon kehittämiseen. Tärkeitä saavutuksia olivat sihteeristön työn vakiinnuttaminen sekä valtioita sopimusvelvoitteidensa tukemisessa avustavan rahaston perustaminen. Osapuolikokouksen puheenjohtajan työ sisälsi myös paljon vierailuita sopimukseen vielä kuulumattomiin valtioihin. ”Kansalaisjärjestöt järjestivät tapahtumia, haastatteluita median kanssa ja niin edelleen. Se oli aivan kullan arvoista apua työlleni eri puolilla maailmaa”, Korhonen kuvaa kansalaisyhteiskunnan roolia.

Myös Suomessa kansalaisjärjestöt ovat jatkaneet työtään asekaupan valvonnan parissa. Amnestyn Suomen osasto on jo vuosia tukenut ajatushautomo SaferGloben vuosittain julkaisemaa raporttia Suomen aseviennistä ja -tuonnista. Säännöllinen, avoin raportointi on tehokas tapa pitää asekauppakysymys julkisuudessa ja korostaa ATT:n velvoitteiden merkitystä Suomen myöntäessä lupia aseiden vientiin.

ATT-sopimuksen on tällä hetkellä ratifioinut 110 valtiota, suurista aseviejämaista viimeksi Kiina vuonna 2020. Se ei kuitenkaan edelleenkään kata kaikkia kansainvälisen asekaupan kannalta keskeisiä toimijoita. Maailman suurin aseiden viejä, Yhdysvallat, allekirjoitti sopimuksen vuonna 2013 mutta ei ole ratifioinut sitä. Presidentti Donald Trump veti allekirjoituksen pois ja nyt seurataan, palaako USA Joe Bidenin kaudella jotenkin ATT:n työhön mukaan. Venäjä puolestaan ei ole edes allekirjoittanut.

”Sopimuksen universalisaatio olisi asia, jonka suhteen olisi korkea aika tehdä uusi ponnistus”, suurlähettiläs Korhonen toteaa. ”Korostaisin, että tämän sopimuksen esillä pitäminen julkisuudessa suurelle yleisölle olisi myös tärkeää. Kyllähän se nostaa esiin todella olennaisia asioita kansainvälisen humanitaarisen oikeuden ja ihmisoikeuksien puolustamisesta.”

Teksti: Mikko Räkköläinen
Kuvitukset: Eero Lampinen